2017年2月9日，国土资源部党组书记、部长、国家土地总督察姜大明主持召开第5次部党组会议，听取2016年农村土地制度改革三项试点工作总结，并就2017年工作安排提出要求和部署。会议指出，2017年是三项试点工作的收官之年，要认真落实党中央、国务院的总体要求和工作部署，紧紧围绕处理好农民和土地关系主线，坚持改革方向，坚守改革底线，以深化重大问题研究探索、加快制度创新步伐为着力点，进一步加强试点工作的统筹协调和督察指导，鼓励基层大胆探索，系统梳理试点经验和做法，总结提炼具有重大制度价值的试点成果，为做好《土地管理法》修改审议及完善相关配套法规提供扎实的实践支撑和政策储备。
去年以来，中央连续出台了一系列重要文件，以土地制度改革为主线，批准开展了一系列探索试点。十八届三中全会改革决定，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。近日，国土资源部下发《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（以下简称《通知》），为地方推进农村土地确权登记工作提供政策依据。所有权、承包权、经营权“三权分置”是继家庭联产承包责任制之后，我国农村改革的又一重大制度创新，承包户放心流转，经营者安心投入。农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等“三块地”改革试点激活了沉睡资产，赋予了农民更多土地财产权利。本文主要围绕“第二块地”——宅基地进行多方面地探析。
一、宅基地相关概念
建国以后，我国的土地制度经历了从私有制到公有制的改变，宅基地也经历了从私有到公有的演变过程。由于建国以后土地和宅基地政策法规经过了多次调整，所以有必要理清相关概念。
1、集体土地。集体土地是指农村集体组织所有的土地。我国的土地根据其性质可以分为两类：一类是国家所有的土地，一类是集体所有的土地。2004年《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”集体土地归集体组织内所有成员共同享有。
2、集体建设用地。集体建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。
3、宅基地。宅基地有广义和狭义之分。广义的宅基地是指所有用于建造房屋以供居住、使用的土地，包括国家所有土地和集体所有土地上的住宅用地。而狭义的宅基地仅仅指的是集体所有土地上的农村居民住宅用地，是农村集体经济组织为满足本集体经济组织内成员的生活需要和从事家庭副业生产的需要而用于分配给其农户使用的住宅用地及附属用地。现在国内学者对宅基地的研究一般使用狭义宅基地概念。根据狭义的定义，宅基地包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物而不能居住的土地和准备建房用的规划地三种类型。
4、宅基地使用权。农村宅基地使用权是指农村集体经济组织成员依法享有的在农民集体所有的宅基地上建造住宅及其附属设施并直接支配和排他的权利。
5、宅基地使用权流转。农村宅基地使用权流转是指拥有有效农村宅基地使用权和该农村宅基地上房屋所有权的农户，依法将宅基地使用权和房屋所有权一并移转给他人的行为。宅基地的流转包括抵押、出租、买卖、置换、继承、入股等多种形式。
6、城乡建设用地增减挂钩。城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。也就是，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。
二、农村宅基地使用权的特点
农村宅基地使用权的享有是与集体经济组织成员的资格联系在一起的，在一定程度上具有福利性质和社会保障的功能。因此，宅基地使用权具有以下几个特点：
第一，宅基地使用权的主体为集体经济组织成员。农民申请宅基地很大程度上因为其是农村集体经济组织的成员，每一个成员都有权以个人或户的名义申请宅基地，并且农村宅基地的性质不会随村民身份变化而改变。
第二，宅基地使用权的用途具有限制性。农民获得宅基地使用权后，只能在该土地上建造房屋，并作为生活资料使用的自用住房。
第三，宅基地使用权具有福利性和无期限性。宅基地具有一定的福利性质，这种福利主要表现在农民能够廉价取得宅基地，获取基本的生活条件，从而享有的最低限度的福利。因为提供了无期限的宅基地，农村居民享有了基本稳定的居住条件，客观上维护了农村生活的稳定。因此，宅基地使用权只是基于集体经济组织成员资格而享有的一项福利性权利，只能在本集体经济组织成员之间流转。
三、当前农村宅基地使用方面存在的主要问题
一是宅基地取得和分配上存在问题，规划和计划落实不够，导致农村宅基地布局散乱，宅基地分配有时得不到保障；二是在宅基地管理上对节约集约用地促进不够，导致粗放利用，存在一户多宅、超标占地的情况；三是在宅基地用益物权上保障不足和权能不足并存。一方面，宅基地被实际赋予的权能还不够，当前只有使用的权利，因此也出现了超越权能的问题，比如乱出租、违章搭盖等。另一方面，在一些征地过程中也存在对农民宅基地用益物权保障不足等；四是在宅基地退出方面存在问题，退出机制还不够健全，因此形成大量空心村、闲置地，导致用地不合理。
虽然说，一方面国家在不断的高度重视土地问题，并将其提上重要议程。但是另一方面，伴随经济发展，特别是农村经济的不断改善，农民的经济意识加强，农民的生活质量和环境得到很大提高，促使了他们的生活观念和生活方式的转变。农村住房建设活跃，城镇居民向农村转移现象的增多，农村宅基地的流转现象空前，由于各种各样的原因，伴之而来的，则是各式各样的问题出现。
1．政策限制与实际流转普遍。在《土地管理法》、《国务院办公厅关于加强土地管理严禁炒卖土地的通知》、《关于深化改革严格土地管理的决定》和《物权法》等法规中宅基地的流转都是不被许可的。可以看出，国家在宅基地上的限制是相当严格的，不单宅基地的单独流转受到禁止，甚至连农民拥有所有权的房屋的移转也遭遇法律、政策障碍。
但现实情况是，由于经济发展，市场经济体制的完善，各地的宅基地流转在很大程度上已经突破了法律底线，尤其是在部分发达地区。北京市郊大部分村镇的宅基地流转案例占宅基地总数的10%左右，有的甚至高达40%以上，浙江义乌1997年4月至2000年，发生了3223宗农村宅基地使用权转让，其中三成左右卖给外村村民，也有一成半卖给城镇居民。各方面的数据都显示，此现象已经十分普遍，而且，这一系列的土地流转都是通过“隐形市场”来完成的。
2．产权不明晰。这是整个中国农村土地所面临的一个关键性的问题。
一直以来，我国在农村土地上都实行使用权与所有权的分离机制，由于我国在农村土地问题上的产权不明晰，使得现行的土地制度成了农民的负担，因为一旦承包土地后，就被土地牵动着，无法摆脱。农民身份的转变十分困难，就算能，那也会付出极大的成本。宅基地上，情况也是如此。农民获得一块宅基地后，就意味这他被牢牢的套在了这块土地上，由于其最终的所有权归集体所有，农民是无法转出的。
3．宅基地管理比较混乱。伴随农村建房的活跃，面临的一个大问题那就是宅基地乃至农业耕地的管理问题。尤其是一户多地的现象十分严重，这严重影响了农村土地使用秩序。很多人建设新宅后，将原有的宅基地废弃，其宅基地上的房屋却并被按要求拆除或者退耕。而目前我国的农村中，在村镇规划上是很混乱的。对村内的空闲地和旧宅基地，未能及时进行开发整理，长时间由原户居住，同时对这些占新不退旧的村民没有建立约束制度。这其中更大的问题是，一户多地是建立在以耕地转为宅基地的基础上的，长久下去，势必会导致农用耕地的流失。
在相关机构的管理上，对于宅基地的审批制度也是十分松动的，相关机构在审批的过程中并没有进行相关的调查，而是随意的对批准宅基地的申请，现在普遍的现象是，农民几乎到了可以动用耕地作为自己的建房用地，甚至很多农民先建房，后申请。
4．交易的隐形操作，无法律保障。这一点是和我国当前的宅基地政策相关的。
国家严格禁止农村宅基地的流转，但是目前由于农村经济的发展和相关原因，使得农民千方百计的将自己的宅基地私下流转，因为这背后有着很大的经济利益趋势。农村宅基地的流转已经成为了一种趋势。但是，在无相关的法律法规的保护下，一方面加大了对农村宅基地的管理难度，另一方面，流转行为和结果不受法律保护，当转让、出租等流转行为发生后，无法律的约束和保障，双方一旦发生矛盾和纠纷，很难界定各方的行为和保障各方的利益。而农民一直以来都是社会中的弱势群体，这很可能会使得农民一方面失地，另一方面却得不到应有的补偿或是收益。
5．农村宅基地闲置。主要有两个方面。一是部分农民在申请获得宅基地后，将其宅基地闲置，并未建设住房，或者说在获得新的宅基地后，原有的宅基地荒废，停止使用，但未曾退耕。另外就是空心村的出现。随着城市化进程的加快，农民外出打工或者居家迁移现象十分普遍。农民在迁移过后，将自己的住房闲置，形成大量的空心村，这样的现象在西部地区尤为严重。
造成空心村有着另一方面的深层次的原因是城乡二元分割。中国法律向来以面向国有土地为主，严格限制农村集体土地的使用和流转，实质上是对农村集体土地的歧视待遇。城镇居民对应的是商品房，而农民对应的是宅基地和农宅，商品房可以作为商品在市场上流通交易，而农宅则无法作为资产进人市场经营，明显体现了城乡差距与分割。
四、农村宅基地确权登记
农村土地确权登记是维护农民土地权益，促进农村改革发展的一项基础性工作。自2014年国土资源部等五部委联合印发《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》以来，农村宅基地和集体建设用地确权登记发证工作取得积极进展，但也存在着农村地籍调查工作基础薄弱，个别地方不动产登记工作进展缓慢，一些地方宅基地“一户多宅”、面积超占严重等突出问题，特别是农村土地制度改革试点地区土地确权登记发证迟缓，直接影响了试点工作的顺利推进。为明确政策意见，为地方推进农村土地确权登记工作提供政策供给，2016年12月26日国土资源部下发《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（以下简称《通知》）。
1、落实不动产统一登记不含糊
《通知》指出，除西藏自治区的部分市、县外，全国都已实现不动产登记“发新停旧”，不动产登记制度顺利落地实施。针对个别地方农村不动产登记不规范的问题，《通知》明确提出四点要求：
一是农村宅基地和集体建设用地使用权以及房屋所有权是不动产统一登记的重要内容，要按照《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》等法规政策规定，颁发统一的不动产权证书。这一点不能有任何含糊。
二是要根据当地工作条件，因地制宜选择合适的调查方法，开展房地一体的农村权籍调查，将农房等宅基地、集体建设用地上的定着物纳入调查范围，并明确农村权籍调查不得收费，不得增加农民负担。条件不具备的地方，可采用简便易行的调查方法，形成满足登记要求的权籍调查成果。
三是要将宅基地、集体建设用地和房屋等定着物一并划定不动产单元，编制不动产单元代码，为农村不动产配上“身份证号”。
四是开展权籍调查时，不动产登记机构应将宅基地、集体建设用地和房屋的权属调查结果送达农村集体经济组织，并在村民会议或村民代表会议上说明，同时以张贴公告等形式公示权属调查结果，做到农村权籍调查公正、公开，充分保障农民的知情权。
2、历史遗留权属问题有说法
《通知》以“依法确权、尊重历史、公平合理、服务改革”为基本原则，针对地方反映较为突出的历史遗留问题，结合已有的政策规范和地方工作需要，进一步系统明确了解决政策。具体包括：针对“一户多宅”问题，《通知》强调，宅基地使用权应按照“一户一宅”要求，原则上确权登记到“户”。考虑到实践中户籍管理与宅基地管理不衔接，公安部门规定有独立住址才能分户，而基层国土资源部门在户籍分户后才批准使用宅基地，因此导致符合当地分户建房条件未分户但未经批准另行建房分开居住的，《通知》要求地方结合实际经本农民集体同意并公告无异议，并按规定补办有关用地手续后依法予以确权登记；未分开居住的，其实际使用的宅基地没有超过分户后建房用地合计面积标准的，依法按照实际使用面积予以确权登记。
针对宅基地面积超占问题，《通知》明确对于历史上经过批准的宅基地，认可批准的效力，按照批准面积确权登记。对于未经批准占用宅基地的，《通知》分历史阶段予以处理。因宅基地使用面积标准是1982年《村镇建房用地管理条例》规定的，1987年写进《土地管理法》，《通知》结合国土资源部有关规定，又考虑到当前不动产登记工作加快推进的有关要求以及宅基地试点改革正在探索对超占面积进行有偿使用等，分1982年以前、1982年～1987年、1987年以后3个历史阶段对宅基地超占面积如何确权登记进行了规定。即1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农民集体成员建房占用的宅基地，范围在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大的，无论是否超过其后当地规定面积标准，均按实际使用面积予以确权登记；1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，农民集体成员建房占用的宅基地，超过当地规定面积标准的，超过面积按国家和地方有关规定处理的结果予以确权登记；1987年《土地管理法》实施后，农民集体成员建房占用的宅基地，符合规划但超过当地面积标准的，在补办相关用地手续后，依法对标准面积予以确权登记，超占面积在登记簿和权属证书附记栏中注明。
针对非本农民集体成员（含城镇居民和华侨）依法取得的宅基地，《通知》规定要依法予以确权登记。非本农民集体成员使用宅基地有两种情况。第一种是政府实施扶贫搬迁、地质灾害防治、新农村建设、移民安置等项目组织农民易地建房使用宅基地，都是经统一规划和批准的，应予以确权登记。但为防止迁新、建新不退旧，《通知》要求在退出原宅基地并注销登记后，再办理登记手续。第二种是1999年之前非农业户口居民（含城镇居民和华侨）合法取得的。因宅基地属于农民的福利性待遇，但对非农业户口居民（含城镇居民和华侨）因转让、赠与房屋以及经政府审批建房等方式占用宅基地的，《通知》认可其合理性，分1982年前、1982年～1999年两个历史阶段，规定了确权登记的政策。因为1999年国办发文禁止城市居民再以自行建造或购买的方式获得宅基地，所以1999年之后城镇居民使用宅基地的，不予确权登记。
针对集体建设用地使用权确权问题，鉴于以往关于集体建设用地使用权确权登记政策规定较少，缺少针对不同历史阶段集体建设用地确权要求，而目前农村土地制度改革中集体建设用地确权登记工作又非常重要。因此，《通知》明确分两个历史阶段，对1987年《土地管理法》实施前，乡（镇）、村公共设施、公益事业使用集体土地至今的，按照宜宽则宽的原则予以确权登记；乡镇企业用地和其他经依法批准用于非住宅建设的集体土地，至今仍继续使用的，要经所在农民集体同意，报乡（镇）人民政府审核后，依法确定使用单位集体建设用地使用权。1987年《土地管理法》实施后使用集体建设用地的，要严格规范，应依据批准文件办理确权登记。
针对没有权属来源资料问题，《通知》在《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）文件规定基础上，进一步完善程序，强调要查明历史使用状况，属于合法使用的，宅基地要经农民集体确认并出具证明，集体建设用地要经农民集体同意，公告30天无异议，乡（镇）政府核实，县级政府审定或批准后，予以确权登记。
3、农村妇女、进城落户农民合法权益有保障
为有效维护农村妇女宅基地权益，《通知》明确，农村妇女作为家庭成员，其宅基地权益应记载到不动产登记薄及权属证书上。农村妇女因婚嫁离开原农民集体，取得新家庭宅基地使用权的，应依法予以确权登记。
按照中央推进城镇化工作安排，未来1亿农民将进城落户。根据《国务院关于深入推进城镇化建设的若干意见》中“切实维护进城落户农民在农村的合法权益和其合法宅基地权益应予以保护”的规定，《通知》规定农民进城落户后，其原合法取得的宅基地使用权应予以确权登记。
五、宅基地流转问题辨析
宅基地使用权取得的身份特定性和无偿性，以及宅基地使用权的福利性和社会保障性，导致其不得自由流转即不得自由转让、出租抵押、继承或改作其他用途，只允许宅基地使用权在集体内部有条件的转让。
在现行的法律政策框架下，农村宅基地只能在本集体组织成员之间进行流转。2004年宪法第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实施征收或者征用并给予补偿。”现行农村宅基地制度己经与市场化、城市化、城乡一体化的现实和发展趋势相背离。现实中宅基地私下流转已经相当普遍，并且流转的范围也超出了本集体经济组织的界限。特别是在城乡结合部，农村宅基地的租赁、买卖相当活跃。最近几年“小产权房”在全国引起了广泛的关注。北京通州宋庄画家村几起典型的宅基地纠纷，向我们展现了城乡结合部宅基地流转的缩影。虽然根据1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城镇居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买者的住宅发放土地使用证和房产证。”但是农村宅基地私下流转在中国各地尤其在大中城市城乡结合部是一个普遍现象。
1、关于宅基地流转正当性的研究。根据目前的法律法规的规定，农村宅基地是不能向集体以外的组织和个人流转的。对于是否开放农村宅基地市场，不同的学者存在不同的观点。国内学者的观点大致分为两类：一类是支持流转或有条件流转，建立城乡统一的土地流转市场；一类是反对流转，认为宅基地是农民最后的保障，反对宅基地自由流转，应该在现有产权制度安排下进一步加强政府管理。反对流转的学者的主要观点：孟勤国教授认为，一旦农民出卖了自己的宅基地将失去继续生存的手段进而变成生活无着的流民，农村宅基地交易开禁之日，即中国社会最后一次大规模剥夺农民之潮兴起之时。李翔和徐茂波认为农村宅基地使用权取得是与集体经济组织的成员资格联系在一起的，宅基地使用权的无偿取得和使用权的永久性表明宅基地的划拨具有福利性和社会保障功能。在我国目前农村社会保障体系尚未建立、宅基地制度和法律不健全的情况下，宅基地的福利保障功能对农村社会的稳定具有极其重要的作用。支持流转或有条件流转的学者：国务院发展研究中心“中国土地政策改革”课题组在一项课题调查中指出，国家应该对农村宅基地制度进行改革，减少对不同体系下的土地权利的不公平对待，减少那些制约城乡地区的土地使用者因权力不明晰和弱化而影响其分享经济增长机会的因素。黄善明认为计划经济时代通过限制产权流动，宅基地实现了为农民提供基本生存保障的功能。现行宅基地制度已经不适应市场经济发展的需要，应在兼顾效率和公平的原则下改革宅基地制度，一方面坚持它的生存保障功能，一方面也要承认它的财产属性。王崇敏和孙静认为在市场经济条件下，农村土地对农民的基础性作用大大削弱，应当承认在市场经济条件下宅基地自由流转的意义。
2、关于宅基地使用权流转的建议。在宅基地使用权流转方面不同的学者有不同的看法。为促进宅基地使用权流转，有的学者建议建立农村宅基地市场，有的学者建议完善宅基地抵押机制，有的学者建议完善宅基地退出机制。温铁军认为，在集体建设用地入市的时候，关键是政府应该在土地增值收益分配中作一定的制度安排。韩康认为，在市场经济条件下应该推动农村宅基地市场化改革，建立农村宅基地市场。马立新认为，在城乡市场化改革深入发展的大趋势下，应该将农村宅基地纳入生产要素市场的体系之中，建立农村宅基地市场是农村宅基地改革的基本方向。郭青霞、张前进认为，应当通过允许经济发达地区农村宅基地有偿转让，建立农村宅基地市场来解决宅基地闲置问题。高国盛认为，应该打破政府在土地市场的一级垄断地位，建立统一的城乡竞争性土地市场。陈霄、鲍家伟通过对重庆宅基地抵押的调研，分析了宅基地抵押的合法性、宅基地抵押的价值、收益分配机制和抵押权实现等问题，认为要完善宅基地抵押价值评估体系和加快形成宅基地抵押信贷担保机制。沈永敏分析了宅基地抵押的立法困境和现实困境，提出建立我国的农村宅基地使用权的有条件抵押制度。何源源认为，宅基地不能作为有效的抵押物使宅基换房模式缺乏金融支持。刘双良从法律制度、传统观念、监督管理几个方面分析现实中影响宅基地退出的阻碍因素，提出在退出机制中对不同的群体使用多元的退出办法。欧阳安蛟、蔡锋铭、陈立定认为，农村宅基地缺乏退出机制是目前宅基地不合理利用的根本原因，他们提出在保障农民合法利益的前提下建立农村宅基地收回补偿制度、健全多元化的农村住房保障体系、实施农村宅基地有偿使用制度和健全农村宅基地整理、置换、复垦机制。
3、关于宅基地流转模式。目前在宅基地置换实践中，各级地方政府纷纷创新流转模式。对于宅基地的置换模式大致有以下几种形式：浙江的“嘉兴”模式和“义乌”模式，江苏模式，天津“宅基地换房”模式，广东“宅基地入市流转”模式，重庆“地票”模式，“宅基地换社保”、“宅基地换资金”模式等。对“宅基地换房”，从全国各地的操作实践来看，大概是采取如下两种方式运行的：一种是将村民原先分散的宅基地置换出来，重新在集体所有的土地上另辟新址建房；另一种是在政府主导下，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。
六、农村宅基地退出与补偿机制
宅基地退出，包括宅基地的强制退出和宅基地的自愿退出两种。其中，前者是指宅基地使用权在法定情形下被强制收回；后者是指宅基地使用人将其宅基地使用权交回集体或依法将其宅基地使用权转让给他人。基地退出补偿机制设立的目的在于引导农民在一定条件下合理、资源退出宅基地。该补偿机制的对象主要是自愿到城镇购房或自愿以退出农村宅基地的使用权而搬入农村集体建设公寓房的农户。依据地方政府和农民情况不同，农村宅基地退出补偿按补偿方式有建设性补偿、实物补偿、货币补偿之分。
实物补偿是指通过住房安置的方式，如天津“宅基地”换房，对退出宅基地的农民进行补偿；
建设性补偿是指以整理规划为推力，通过乡村规划和基础设施建设的完善，对农民退出旧宅基地进行补偿；
货币补偿是指以现金的形式对自愿退出农村宅基地的农民进行补偿。
以目前已经实施宅基地有偿退出的地区案例来看，2017年的农村宅基地退出机制不外乎是以置换住房、置换社保等保障农民生活基本要素的补偿方式，而具体实施的办法还是需要由地方人民政府因地制宜制定适合地方民情特点的方式来实施。
（一）现行法上的宅基地强制收回机制及其困境
现行法上，宅基地使用权的强制收回规则主要是《土地管理法》第65条。该条规定：“有以下情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农村集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”这里，虽然不是直接规定宅基地使用权的强制收回情形，但在现行《土地管理法》之下，土地使用权概指使用国有和集体所有的土地从事建设或农业生产的权利，既包括了具有物权属性的建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权，又包括具有债权属性的土地租赁权等。《土地管理法》第二章的名称“土地所有权和使用权”以及具体的条文均证成了这一点。准此以解，《土地管理法》第65条适用于宅基地使用权（及土地承包经营权）的收回没有解释上的障碍。
但这一规则却面临着以下困境：第一，“收回”的性质如何界定？依该条之文义，收回宅基地使用权的几种情形之中，第一种情形“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地”而收回，类似于土地征收（该条第2款还规定了此种情形下的补偿机制——适当的补偿，其文句亦与土地征收规定极为类似）；第二种情形“不按照批准的用途使用土地”而收回和第三种情形“因撤销、迁移等原因而停止使用土地”而收回，在解释上存在分歧。一种观点认为此时的“收回”是一种行政处罚，即宅基地使用人违反《土地管理法》这一行政法律所应承担的行政法律后果；另一种观点认为此时的“收回”是违约责任的一种承担方式，即宅基地使用人违反了其与农村集体经济组织之间的宅基地使用权设立合同所应承担的违约责任。由此可见，现行《土地管理法》上的收回规则的性质并不清晰，可能是行政行为——行政处罚和行政征收——也可能是民事行为，追究违约责任，由此而导致收回的程序设计和责任机制并不明确。
第二“收回”的主体是谁？依该条之语句结构，虽然要经过“原批准用地的人民政府批准”，但收回的主体仍然是“农村集体经济组织”，由此而出现了解释上和实施上的困难。一是“农村集体经济组织”并不是行政机关，也没有受乡（镇）人民政府委托，并不享有行政执法权，如上所述的行政征收、行政处罚如何而来？“农村集体经济组织”根本无权行使这些权力。如果将宅基地使用权的收回解释为“农村集体经济组织”追究宅基地使用权人的违约责任，但宅基地使用权人与“农村集体经济组织”根本没有合同，其取得宅基地使用权是依县级人民政府的审批，何来违约（违反合同）而言？二是由“农村集体经济组织”收回宅基地使用权也无法得到实施。正如许多学者所批评的那样，“农村集体经济组织”是一个不明确的权利主体，在《民法通则》不能找到其适法性地位。
正是基于以上问题的存在，现行宅基地使用权收回制度基本失效，实践中真正收回宅基地的情形寥寥无几。
（二）现行法上的宅基地自愿退出机制及其困境
现行法上对于宅基地自愿退出并未作出明确规定，依法理，宅基地使用权是在集体土地所有权之上所设定的权利负担，自可由宅基地使用权人与土地所有权人之合意而解除宅基地使用权设立合同，使土地所有权之上的权利负担得以移除，回复土地所有权的圆满状态。此外，宅基地使用权既属权利，当然允许权利人抛弃。准此以解，宅基地的自愿退出并无法律上的障碍。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号文件）第10条中即提出：“加大盘活存量建设用地力度”；“对一户多宅和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地”。这一意见表明国土资源管理部门鼓励宅基地的自愿退出。
但是，在相关激励机制和补偿机制建立之前，宅基地自愿退出并不多见，究其原因，不外乎以下几点：第一，长期以来，宅基地无偿、无期限使用制度造成宅基地供应和分配上的“大锅饭”，由于缺乏约束机制，使广大农村村民产生和出现了“不要白不要”的心理，这不仅在客观上助长多占地、占好地、早占地、超标建房、建子孙房的趋势，而且对于已经取得的宅基地，农民也不会主动将其交回集体。
第二，目前法律政策层面之下，宅基地使用权的受让对象仅限于集体经济成员，使得宅基地使用权的市场价值无法实现，农民转让宅基地及其上房屋的积极性不高。
宅基地退出机制的重构应与宅基地管理制度的整体改革措施相一致，并配套进行。如宅基地使用权的无偿取得和无偿利用即广受垢病，应予变革，但在目前减轻农民负担的大政策背景下，如何重新设计宅基地使用权的有偿取得和有偿利用制度，也值得研究，如果无法改变宅基地使用权的无偿性质，宅基地退出机制的设计和实施即成困难。再如，宅基地使用权的成员权性质和流转制度也是目前宅基地使用权制度革新的关键，对此问题的不同观念和不同政策，也直接影响到退出机制的设计。以下分别就不同的情形依次展开。
（三）宅基地退出补偿机制
1、宅基地退出时应予补偿的情形
在现行法之下，只有在为乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要使用土地而收回农村集体所有的上地的，才给予适当补偿。大多数学者认为，宅基地退出应当给予补偿，无论是因一户多宅、超占而退出，还是因闲置而自愿退出，但也有学者认为，建立农村宅基地退出补偿制度是以当事人取得宅基地的合法与否为前提（包括因继承、转让等合法途径取得的多处宅基地），对于取得不合法的，原则上应当无偿收回。笔者认为，宅基地退出时，并不是只有符合《土地管理法》第65条第1款第1项的情形才给予补偿。例如，2008年12月31日颁布的《日照市农村宅基地管理暂行办法》就做出了不同于《土地管理法》的规定。该办法第18条规定：“有下列情形之一的，由村民委员会或农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回宅基地使用权：（一）为实施村庄规划进行旧村改造需要调整住宅，新房建成后，逾期无正当理由不拆除旧房、退出原宅基地的；（二）因公共设施和公益事业建设、国家建设征收或征用土地等原因确需占用宅基地的；（三）因迁移等原因而停止使用宅基地的；（四）未按照批准用途使用宅基地的。由于本条第（一）、（二）、（三）项规定的原因收回宅基地使用权的，村民委员会或农村集体经济组织应当根据地上附着物的评估价格对原宅基地使用权人给予相应补偿。”对于“因迁移等原因而停止使用宅基地的”情形也规定了补偿。该办法第19条还规定：“对符合第十八条第（一）、（三）项规定，宅基地由村集体依法收回而拒不交回的，经县级人民政府批准，可以由村民委员会或农村集体经济组织实行有偿使用，有偿使用费标准为每年每平方米1?5元。但影响村庄规划实施的，必须依法拆除地上建筑物和其他附着物，腾出宅基地。除前款规定情形外，不得随意扩大宅基地有偿使用范围。”由此可见，宅基地退出时补偿机制的建立可能不是纯粹的法律问题，而更多的是掺入了公共政策的因素，诸如激励“一户多宅”、超占宅基地的农民退出宅基地。
2、宅基地退出时的补偿标准
对于因乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要土地而强制收回宅基地的，即应对宅基地使用权予以补偿，又应对房屋予以补偿，这一补偿应当准用土地征收时的补偿规则。《物权法》和《土地管理法》没有规定补偿的标准。根据世界各国的实践，关于征收的补偿标准主要有以下三种模式：一是全额补偿模式，不仅补偿征收财产本身的通常价值，而且包括它的“特别价值”或“其他不利益”；二是适当补偿模式，即权衡公益的需求、参考当事人的财产状况，从而给予适当的补偿，其数额一般为征收财产的“收益价值”；三是公平补偿模式，即在平等地权衡公共利益与私人利益后，相关机构确定一个公平的补偿数额的模式。在实践操作中，公平补偿一般是按照“公平的市价”给予赔偿。这种模式既避免了完全补偿对个人财产的过度关注，又避免了适当率补偿对公共利益的过分保护，它以公平的市场价格决定赔偿数额，从而取得一种公共利益和个人利益的“双赢”格局。如德国基本法和美国宪法就规定了“公平补偿”原则。但公平补偿弹性太大，政府在解释补偿标准时有太大的权利，往往不利于最终维护权利人补偿利益。
根据我国多数学者的意见，我国的征收补偿应当遵循合理补偿的标准。合理补偿主要体现在以下方面：其一，合理补偿必须是对财产全部的直接损失进行补偿，但它又并非完全的赔偿，其主要针对物的直接损失，通常不应包括对间接损失的补偿。但无论如何，补偿数额应与被征用财产的实际价值或被征用人的实际财产损失相当。其二，合理补偿标准是按照公平的市场价格给予补偿。其三，合理的补偿应有法定的补偿标准，在补偿标准上应有统一的规定和统一的解释，该标准不允许当事人通过协商加以改变。其四，合理的补偿应当是及时的补偿。合理补偿标准的确定，源于公民个人在服从公共利益需要时，已经履行了相应的让渡财产权的义务，为公共利益作出了特别的牺牲，从公平正义的角度来说，自应给予合理的补偿。
对于因其他原因而退出宅基地的，理论上基于市场原则，按市场价格制定补偿标准最具合理性，但由于宅基地使用权是权能颇受限制的特殊用益物权，土地市场价值难以显现，市场价格严重偏低，现有宅基地使用权人不可能接受在限制流转市场条件下的市场价格。合理的补偿标准应当是基于宅基地的住房保障特点，以宅基地使用权人放弃宅基地在城镇或社区新村获得相当住房保障为标准。天津、嘉兴等地区目前正在实施的“宅基地换房”政策，较好地体现了这一思路，农户以宅基地（包括村庄用地）按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。对于放弃宅基地的土地使用者在城镇已有住房可以按换房的市场价格进行补偿。如果宅基地流转能够开放，则可直接以市场价格作为补偿标准。同时，从激励农户主动退出宅基地及农户长远生计考虑，还需从社会保障、就业等方面出台政策，将置换农户统一纳入城镇社会保障体系，有学者认为，应以当地农民占用耕地建房实际所产生的成本价或复垦指标的政府收购价作为宅基地的有偿退出价。
就宅基地退出补偿标准，《株洲市区农村宅基地管理暂行办法》第22条规定：“建立宅基地退出补偿机制。在政府实施土地整治、‘城中村’综合整治、城乡建设用地增减挂钩等项目范围内，项目实施单位对农村村民自愿退出宅基地的，给予补偿：（一）农村村民按规定一户一宅，将多余的宅基地退出的，地上附着物按照株洲市集体土地房屋拆迁的征购标准给予补偿；（二）农村村民拆旧建新进人农村住宅小区并退出原有宅基地的，在农村住宅小区内无偿提供住房用地，地上附着物按照株洲市集体土地房屋拆迁的征收标准给予补偿；（三）农村村民进城购房，退出原承包土地及原宅基地的，地上附着物按照株洲市集体土地房屋拆迁的征购标准给予补偿并参照被征农民社会保险标准给付保险金纳入社会统筹；（四）农村村民采取宅基地换房方式自愿退出宅基地，由项目实施单位统一兴建公寓式安置房。拟换房的村民向村委会提出换房申请，村委会制定村民宅基地换房办法提交村民代表大会或村民大会通过。村委会与村民签订宅基地换房协议，村委会再与项目实施单位签订本村村民宅基地换房总体协议。”笔者认为这一规定区分了宅基地退出的不同情形，颇值参照。
七、农村的宅基地和房屋拆迁补偿标准
1、农村的宅基地和房屋拆迁是分开补偿。“分开补偿”，是指土地补偿和地上附着物补偿的分离。农村宅基地产权归村集体所有，由村集体分配给村民使用，村民在宅基地上建房子居住。在遇到宅基地拆迁的时候，有两种补偿。
一是宅基地补偿，二是房屋补偿。由于宅基地的产权属于村集体，因此，这部分补偿归村集体所有，不会直接给宅基地使用人。而房屋的产权属于村民私有，因此房屋补偿归村民所有。村民的宅基地被征收后，如果没有其他宅基地，那么村集体要给村民重新分配宅基地，让村民在新的宅基地上建房子。
2、土地补偿的标的是土地使用权，一般分为两种形式：一是货币补偿，二是置换补偿。货币补偿就是根据相关补偿标准，对你的宅基地按每平方米多少钱直接付钱给你；置换补偿就是在规划的安置区域按不同低价折换成多少平方米对你进行安置。
还有就是房屋及地上附着物的补偿，这个补偿的标的是物产所有权，包含了你所有的房屋、构筑物、相关设施、树木蔬果等等，在补偿标准实施方案上应该是一栏一栏的，非常详细非常清楚的，这个你可以向征地方要来看看。这项补偿一般就只有一种补偿方式了，就是货币补偿。
3、现行的土地管理法第四十七条规定征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。
征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。
每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。
4、房屋拆迁补偿价由宅基地区位补偿价、被拆迁房屋重置成新价构成。计算公式为：
房屋拆迁补偿=宅基地区位补偿价*宅基地面积+被拆迁房屋重置新价
宅基地区位补偿价参照当地普通住宅指导价，由区县人民政府参照一定时间、一定区域内的普通商品房住宅均价、城市规划等综合确定。拆迁中认定的宅基地面积应经合法批准、切不超控制标准。房屋重置成新均价是指一定时间、一定区域内的被拆迁宅基地房屋重置成新平均价，具体标准由区县政府按照前述区域内农村房屋建设情况在400-700元/平方米幅度内确定。户均安置面积，按照100-150平方米控制，具体标准由区县政府根据当地农村经济水平、农民居住情况确定。
八、小结
农村宅基地的现状及种种问题使得农民的合法权益很难得到保护，同时也影响到了我国城乡一体化的进程和诱发许多社会问题。针对当前政策限制却实际流转普遍、产权不明确、管理混乱、交易无法律保障和宅基地闲置等现状，笔者认为应该通过制定相关法规适度放开农村宅基地的流转，并提供相应的配套辅助，从而建立起完整、科学和适合我国国情的宅基地体制，来保证宅基地的流转能够更好地进行，使得农民的利益最大化，使得社会资源配置效率最高，进一步推动社会主义新农村的建设和加速城乡二元化的并轨。
2017年我国将深入推进宅基地制度改革，尤其是在宅基地流转方面将有较大的突破。这轮改革的亮点之一，就是按照所有权产权关系，在集体经济组织内部探索宅基地的有条件有偿使用和自愿有偿退出的机制，同时还要稳妥审慎地推进农民住房财产权抵押担保等。首先宅基地集体所有权是不能变的，但是使用权可以进行租赁，甚至占有权也可以有偿退出。由于当前禁止农村宅基地使用权有偿流转，同时对农村宅基地实行严格管理，因此，尽管各地区在农村宅基地退出试点中取得了成效，但是难以实现大的突破与创新。受政策法规的限制，宅基地使用权有偿流转成了缺少法律支撑的空架子，市场机制也难以进入农村宅基地退出系统中，政府主导下的宅基地退出机制难以实现资源的优化配置，如何构建宅基地推出机制，盘活这些存量集体建设用地，无疑是目前宅基地管理制度创新中的重要一环，也是在修改《土地管理法》时所要着力考量的。此外，增减挂钩使得试点规模受限、操作困难，资金链条薄弱导致补偿资金来源不稳定，宅基地退出过程中农户该如何与政府实现“双赢”等，都是未来宅基地退出政策要研究的重点。
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