在今年十一黄金周的前夕，上海市土地出让网站上发布了一份特殊的公告《上海市农村集体经营性建设用地使用权出让公告》，沪集告字（2018）第001号。这是上海第一次发布集体经营性建设用地的出让公告，在之前的上海发布的公告当中，从未出现过这种形式这种公告。关于农村集体经营性土地入市，一直以来在上海的突破进度较慢，而本次上海的集体土地出让，属于租赁房建设的历史性跨越。
上海市农村集体土地入市的里程碑，不仅为了新上海人的民生问题，更是关于与增加城市竞争力，改变城市发展结构的重大突破。《上海市农村集体经营性建设用地使用权出让公告》，沪集告字（2018）第001号的内容如下所示。
2017年，国土资源部发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，这个方案重点是要解决两个问题：
1、农村集体土地盘活的问题城市住房紧张的问题
关于农村集体土地的利用，不仅仅是解决农民的民生问题，也是让农村良性发展的一个重要手段。
2、农村集体土地的利用问题
从中国城镇化发展来看，闲置农村集体土地存量一直是较大，这部分闲置的土地资源如果充分利用好了，将有重要的作用，也就是城乡公共的建设用地市场。但是对于中国农村集体土地的使用，一个核心的问题就是为了避免过度的商业化，造成农村土地发生不可逆转的兼并趋势。
对于上海庞大的居住需求而言，住房的压力不言而喻，从城市发展的角度来说，希望为城市工作的人能够“安居乐业”。因此解决新上海人的住房诉求，这既是一个民生问题，也是一个发展问题。当下住房的成本越来越高大环境下，上海的发展竞争力无疑会受到相当一部分的影响。
租赁住房正是解决“农村集体土地入市”、“城市发展”和“新上海人民生”的终极武器：农村集体土地入市之后，建设租赁房，用途其实与国有土地将并无区别，从城市发展的角度，有了更多的地方可以减轻城市的居住成本，有利于增加上海的城市竞争力，从新上海人的角度，就有了解决居住问题的新渠道。
一、政策导向
1、2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。这为未来集体建设用地直接入市与流转提供了顶层设计。
2、2015年2月，全国人大常委会通过决定，授权国务院在北京市大兴区等33个试点县市区行政区域暂时调整实施有关法律规定。试点县市区暂停实施土地管理法、城市房地产管理法的6个条款，按照重大改革于法有据的原则推进农村“三块地”改革试点，即农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。该授权的期限于2017年12月31日届满。
3、2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》在“深化农村集体产权制度改革”中提出“开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点”，“及时总结经验、不断完善，形成可复制、可推广的改革成果”；并指出集体经营性建设用地制度改革的基本思路是：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。
4、2017年8月28日，国土资源部、住房和城乡建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定在北京、上海、南京、杭州、厦门、武汉、合肥、郑州、广州、佛山、肇庆、沈阳、成都这13个城市开展试点。
5、2017年10月31日，全国人大常委会审议关于延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定草案，拟将农村土地制度三项改革试点期限延长1年，至2018年12月31日。
6、2018年5月25日，自然资源部近日召开农村土地制度改革三项试点工作推进会，会上透露，农村土地制度改革试点工作启动3年多来，试点工作积极有序推进，形成了一些可复制、可推广、利修法的制度性成果。截至2018年3月，集体经营性建设用地入市地块812宗，面积1.6万亩，总价款约183亿元。
二、如何理解集体经营性用地入市？
1、集体经营性建设用地
农村集体经营性用地入市，意思就是，允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。
农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和集体建设经营性用地。
农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地。包括：商业、餐饮旅馆业、旅游业、娱乐业及其他经营性服务业建筑及相应附属设施用、商品住宅等。
此次拟入市的是集体经营性用地，不包括宅基地、公益性公共设施用地，更不是原来建设用地之外的其他耕地。
2、用途管制
规定明确，入市要符合规划、用途管制和依法取得三个条件。入市范围限定在存量用地。用途管制，是指允许入市的只是农村集体经营性建设用地，并不是说所有的农村建设用地都可以自由入。用途管制主要是严格控制农用地转化为建设用地。
三、集体经营性建设用地入市对房地产市场的影响
从集体建设用地入市对房地产市场的传导机制和影响程度来看，分为直接影响与间接影响。由于我国国情与社会经济发展的特殊阶段，土地要素与货币、人力、生产力等因素具有同等重要的地位，为政府参与宏观调控的几大重要因素之一；加上土地市场的区域性、不可移动性及供给的不确定性等自身因素，市场的需求端很大程度上受供应端的引导，因此集体建设用地入市对房地产市场最直接的影响，即从供给端土地市场开始。间接影响主要源于集体经营性建设用地入市打破了原有土地增值收益分配格局，深化了农村集体产权制度改革，客观上影响了房地产相关的财政制度、税收制度及金融政策等等。
因此，下文重点从供给端来探讨集体建设用地入市对房地产市场的影响，即从土地开发、土地供给、市场交易等影响机制出发；同时，对房地产市场造成的间接影响也做相应的剖析。
（一）集体经营性建设用地入市对房地产市场的直接影响
1、集体经营性建设用地入市对土地供应格局的影响
我国建设用地实际权属分为集体和国有两种，由于政策限制，进入市场交易的建设用地必须是国有土地。待入市的国有土地来源主要有2条路径：一是将集体土地征为国有，办理征地和农转用手续；二是盘活存量国有建设用地。相比，集体建设用地缺乏入市途径，而且存在流转路径不顺，市场化程度低的特点。
集体经营性建设用地的直接入市，打破了单一的国有土地供应的市场格局。一方面，由于入市政策的逐步放开，集体经营性建设用地将成为城乡统筹的建设用地市场不可或缺的一部分，对传统的土地市场产生深远影响。另一方面，从土地开发的角度来看，国有土地未来市场的供应格局将受到更为激烈的冲击。这源于当前国有土地供给与土地一级开发制度的息息相关。前面提到，待入市的国有土地来源于集体土地征地与存量国有土地盘活，而绝大多数城市的土地供应中，多半都来源于集体土地征地。集体建设用地直接入市的放开，将导致新入市的国有土地供应较大幅度的缩减，客观上促进了国有存量用地的盘活。
在上述两个方面的作用之下，集体经营性建设用地在未来土地市场的比重将越来越大，对于优化土地供应格局，盘活存量国有土地，促进土地要素的流动与资源的有效配置有着积极作用。
2、集体经营性建设用地入市对土地供应规模的影响
有部分学者认为集体经营性建设用地入市政策的放开，将迅速增加土地供应，对于平抑快速增长的土地市场价格有着积极作用。然而，从现实的分析来看，集体经营性建设用地入市并不会显著增加土地市场的有效供给。主要原因如下：
一方面从集体经营性建设用地入市要求与开发条件来看。集体经营性建设用地入市本身有着诸多前提条件，如政策要求必须符合土地利用规划及城乡规划，而且其入市需要经地方政府审批，因此大规模入市缺乏政策支持。即便符合上述入市要求，完成集体经营性建设用地的开发，即土地整理、拆迁、市政基础设施的建设等也需要相对长周期，如果缺乏地方政府的组织及相关金融政策的支持，仅仅由乡村集体经济组织完成，开发规模相对有限。
另一方面则是集体经营性建设用地冲击国有土地供给市场，平抑总体规模。正如前面所述，以土地一级开发为重要路径的国有土地供给工作，将面临巨大挑战，一是集体经营性建设用地入市将客观上减少可征收的土地来源；二则是由于直接入市改变了原有土地收益分配格局，集体经济组织与农民的收益分配比例大幅提高，在客观上将提升原有土地一级开发中涉及征地拆迁补偿的标准，增加土地一级开发工作的实施难度，从整体上平抑了供应规模。
3、经营性建设用地入市对土地供应结构的影响
房地产市场是个笼统的概念，粗略的划分可以分为住宅和非住宅两类市场，后者，具体包括商业市场、写字楼市场、工业用地市场等等。
从目前试点政策的内容来看，集体经营性建设用地严禁进行商品住宅的开发，即便是进行非住宅开发，也对商改住政策进行了严格限制，如北京市大兴区西红门镇用地出让条件中规定，“严格进行商改住”，而且通过限制购买人身份（如购房人必须拥有营业执照）、最低纳税要求（如要求每公顷土地年纳税额400万元）等辅助要求，打击商改住行为，进一步明确了集体经营性建设用地用来发展产业的政策决心与要求。
相反，集体经营性建设用地的入市，对于产业用地，如商业、办公、旅游、养老等等，会有实质性的影响，很大程度上优化了土地供应结构，改变传统住宅用地一枝独大的局面。另外，从用地性质来看，集体土地与国有土地在承担土地规划用途上，也有不同的分工，客观上将增加国有土地中住宅用地的比例，住宅用地在国有土地中的地位更加凸显。
4、集体经营性建设用地入市对土地供应价格的影响
短期来看，集体经营性建设用地入市对土地供应价格的影响有限，但从中长期来看，并不能有效平抑土地供应价格，反而会适度增加土地开发成本，从而提升土地供应价格。
正如前面所述，集体经营性建设用地入市并不会显著增加土地市场的有效供给，从供求关系来看，其并不能改变土地资源，特别是城区相对稀缺的现状。
与此同时，从土地成本来看，集体经营性建设用地相比国有土地成本较低的原因在于其周边市政、基础设施配套相对落后，且不用缴纳土地出让金。然而，在“同地同权”与统筹城乡建设用地市场的大背景下，集体经营性建设用地入市的要求与条件也会尽快与国有土地接轨。反而，其对国有土地供应价格的提升作用更为凸显，关键原因在于其打破了原有土地收益分配格局，增加了集体经济组织及农民的收益分配比例，客观上增加了土地一级开发成本，从而影响土地供应价格。
同理，寄希望于集体建设用地入市来抑制房地产市场价格的期望也难以实现。特别是对住宅类房地产。集体经营性建设用地对住宅类房地产没有直接性影响，既不影响供应，也不影响需求，期望入市增加住宅供应和降低房价是不切实际的，同样寄希望于小产权房转正来平抑住宅房地产价格也是不可行的。
（二）集体经营性建设用地入市对房地产市场的间接影响
1、集体经营性建设用地入市对土地财政的影响
正如前面所述，集体经营性建设用地入市打破了原有土地收益分配格局，如大规模推广后，将对原有的土地财政产生极大的影响。
一方面是集体经营性建设用地的土地出让金收入的减少。以北京市大兴区试点政策为例，其规定集体经营性建设用地不同于国有土地，不需上缴土地出让金，而是以缴纳土地增值收益调节金的方式履行相应义务；土地增值收益调节金主要统筹用于基础设施完善、环境整治、土地前期开发等等，征收比例约占土地出让总价款的10%。相比土地出让金，土地增值收益调节金金额大幅减少。
另一方面是集体经营性建设用地的土地溢价由土地出让方所拥有。从近年来北京、上海等一线城市招拍挂成交的土地交易数据来看，土地溢价率高居不下，国有土地的土地溢价收入全额由政府所有。然而，集体经营性建设用地入市改变了上述规则，其溢价部分除了上交土地增值收益调节金外，其余由集体经济组织所有，大幅削减了土地财政收益。
2、集体经营性建设用地入市对房地产相关税收政策的影响
伴随着集体经营性建设用地打破了原有土地财政一枝独大的格局，大幅削减政府土地出让金及溢价收入。加上集体经营性建设用地入市客观上要求使用权确权登记相关制度的完善，房地产相关的税收制度将进行更为深入的变革。
首当其冲的便是，集体经营性建设用地直接入市将使地方政府收入减少，政府需要通过税收获取部分土地增值收益增加地方收入，确保能持续承担城市建设和工业发展的责任。因此，集体经营性建设用地入市客观上会促进房地产有关税收的征收改革工作，以缓解土地财政削减带来的地方投入不足，从而间接影响房地产市场。
3、集体经营性建设用地入市对房地产配套金融政策的影响
根据中共中央、国务院《深化农村改革综合性实施方案》的相关要求，伴随着集体经营性建设用地入市等政策的落地，相关的配套政策如土地经营权抵押、担保等政策需及时跟进。
上述政策的推进将影响房地产配套金融政策特别是银行抵押、担保等信贷政策的支持以及相关金融衍生品，从长远来看，将对房地产投资的结构、规模、趋势产生深远影响。
四、集体建设用地建设租赁住房意义重大
1、从土地供应端出发加强租赁房源供给
集体经营性建设用地入市将有助于拓展集体土地用途，拓宽集体经济组织和农民增收渠道；有助于丰富农村土地管理实践，加快城镇化进程。2017年7月20日，住建部、国家发改委等9部门联合发布《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，明确提出，要在超大城市、特大城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点工作，多渠道增加租赁住房供应。
鼓励集体用地建设租赁房，有利于提高用地标紧张的城市加快租赁房源供应的可能性，开展利用集体建设用地建设租赁住房试点的第一批13个城市基本都属于一、二线城市，这些城市国有土地相对紧张，而且部分区域存在的城中村等集体土地，如果进入租赁市场有利于房源供应，也有利于城中村改造。从长远看，目前租赁市场的核心问题是租购比悬殊，开发商开发商品房用于出租的回报率过低，大部分年收益只有1%-2%，这种情况下集体用地因为土地价格相对较低，对于集体产权拥有者来说，也可以获得稳定回报。集体用地建设的租赁房，在租金市场化的情况下，可以达到年投资回报率5%以上。
与之前的房地产政策相比，《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》最核心的就是：村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。就是说以后集体土地也可以承接城市住房建设了。这打破了1998年以来，城市住房由政府征地、垄断国有土地建设的套路。此外，这一次的政策，很明显指明了此类用地不是征地或简单地流入市场，村镇集体经济组织有极大的主导权，无形中也就增加了村镇集体经济组织在盘活相关土地方面的积极性。
整个文件最重大的亮点和意义还在于，创新性地从土地供应端出发，加强租赁房源的建设和供给。为此文件中明确提出了“村镇集体自行开发”，这实质上意味着他们可以绕过传统的开发商土地竞拍等手段，很大程度的制约了土地价格。土地的价格低了，开发成本也就少了，那么租房的价格也必然随之降低，这对目前的租房市场来说无疑是很大程度的利好。不过，从更宏观和长远的角度来看，这类政策的提出，还在于可能改变房地产企业的发展模式，促进租赁行业机构投资者的崛起。
2、在政策激励下住房租赁市场将会扭转
除了以上几个方面的重要意义之外，其突破性意义还包括第一次将集体土地纳入住房市场，大大增加住房土地供应；改变中国住房市场“买房多、租房少”的格局；小产权房可望变为“集体土地租赁房”而纳入管理这三个方面。
对于住房租赁市场而言，我国在这方面与西方发达国家相比，有着较大的距离。目前中国租房率不足10%，欧洲国家租房率近50%；中国房屋租赁交易额占房屋交易总额不足7%，同一数据美国占比是50%。根据社科院发布的2016年《社会发展蓝皮书》显示，当前我国城镇居民家庭住房自有率高达91.2%，仅有不到10%的家庭通过租赁市场解决居住需求，尤其是一线城市以外的地区，租房比例更是小之又小。同时，我国租赁市场还存在机构投资者严重缺位的问题，据清华大学房地产研究所所长刘洪玉介绍，我国住房租赁市场中，约90%的房源为个人出租，而在一些国家市场，专业租赁企业提供的房源占比在30%左右。
链家研究院发布的《租赁崛起》中还给出了这样一组数据：截至2016年，全国有一定规模的品牌公寓企业只有1000多家，运营管理的房间数量只有约100万间，不足市场份额的5%；与之相比，这一比重在日本租赁市场中达到87%，美国则为60%。按理来说，市场经济条件下，凡有需求就会刺激供给配套，为此，在国家多种有关政策的激励下，中国的住房租赁市场现状将会得到大的扭转。链家研究院的一份报告指出，目前中国的房屋租赁市场规模是1.1万亿元，预计到2025年，中国租赁市场规模将增长到2.9万亿元，到2030年将会超过4.6万亿元。
3、中国房市未来增长希望在租赁
在链家研究院发布的《租赁崛起》中，链家称“未来的增长希望在租赁”。这一预测已使嗅觉灵敏的中介公司和房屋租赁企业在投资上开始转向，也是各大开发商的行业共识。过去几个月以来，无论是国内知名的大地产公司，还是区域地产公司，都已经迅速开启房屋租赁市场争夺战。
无论是中介还是房企其实都已提前向租赁市场转型，抢夺自持物业和只租不售的地块更是不可旁落的战略布局。而出台的“集体建设用地建设租赁房”政策，将会给中介公司、房屋租赁企业和开发商们带来更大的利好。当然，至于到底能不能如愿以偿，还有待市场的检验。但“房子是用来住的，不是用来炒的”这一定位不会改变。
早在2014年，北京就已经进行过集体土地建租赁住房试点，并且取得了较好的成果。此方案的推出是中国房地产政策的一项重大突破，如在全国范围尤其是房价高企的城市大规模推广，不仅将彻底缓解租赁住房供不应求状况，同时也将大大缓解商品房供不应求、房价高企的状况。2017年7月中下旬，住建部等9部门联合印发的通知中所提出的4项加快发展住房租赁市场的举措中，第一项便是“培育机构化、规模化住房租赁企业”，这就是希望市场上能有更多的机构化租赁企业，改变目前以小业主为主的供应结构。因为只有这样才能提高租赁市场的规范度和透明度，挤压小业主的生存空间，保护租客权益。
针对“集体建设用地建设租赁房”政策，不少网民表示，拿集体用地来建房出租，不仅可以缓解住房供需矛盾，还可以盘活存量用地，可谓一举多得。下一步，应制定严格的监管措施，保障政策顺利贯彻落实。说到底，大力发展租赁房，保障民众的基本住房需求，这才是真正地致力于民生。对于地方政府来说，既可解决百姓居住问题，又可以盘活存量用地，更能对房地产市场降温起到积极作用。
而对于开发商来说，由于建房成本和税收低，回报率就会上升，能获得稳定的回报率，何乐而不为？对于百姓来说，则多了一个解决居住问题的渠道，这对于破解高房租和高房价有着一定的作用。尤其是在“购租并举”的顶层定调之下，从中央到地方，大力发展住房租赁市场的各类政策密集发布。从推出租赁住房建设专用地块到宣布“租购同权”，从多措并举加快住房租赁市场发展到试点集体建设用地建设租赁住房，政策的力度及影响范围正在不断地递进延伸。
五、对农村集体建设用地建设租赁房的建议
1、投资人的投资视角要积极转变
投资人的投资视角要积极转变：土地投资要更加理性。
如果集体用地大量进入租赁市场，从消费端会带来购房预期降温，有利于稳定房价，投资人基于传统供求思维下的价格上涨逻辑便很难成立，对于高价地王的冲动也会得到较大程度的抑制。投资人的算账模式需要调整，要综合考虑周边集体用地的地租、开发成本、预期房租等因素测算对商品住宅的影响，进而做出合理的地价预判与投资决策。
2、基于租赁业务的融资方式创新
基于租赁业务的融资方式创新可能会成为下一个风口。
未来，随着住宅租赁业务的大量增加，新的融资模式也将围绕租赁进行针对性的创新。租金作为一种稳定性优良，可持续性的收入具备资产证券化的条件。根据国际REITs经验尤其是与我国较为接近的亚洲市场情况，未来在国内REITs先行试点的物业领域可以集中在：公寓、酒店、商业、办公楼等领域以及相关物业组合的综合产品。这些物业均具有长期经营性、收入现金流较稳定、相关物业经营模式较为成熟等特点，适合REITs产品对风险收益的相关要求。投资人对于这些融资创新模式可以提前进行探索和尝试。
3、一线城市深耕存量运营趋势不断深化
从纵向的时间维度来看，以一线城市为代表的成熟大城市已进入存量运营时期，企业进入门槛也到了历史高点。发展潜力明显的“准一线”城市进入了存量运营与增量开发拉锯发展的时期。这两类城市未来围绕城市更新、长租公寓等存量资产运营的机会较大，此方案试点的北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、成都等城市大多属于这一行列。
4、如何探索适合企业特点租赁业务模式
如何尽快通过业务创新探索出适合企业特点的租赁业务模式，须成为地产资管企业的战略聚焦。如果策略得当，租赁业务会成为企业藉由轻资产模式实现规模突破的重要方式。更多的普通二线城市随着城市基础设施的完善和资源优势，正在更大范围内经历着人口集聚进程，城镇化快速推进的红利不断释放，潜在开发业务机会充裕，是企业增量开发业务的重点布局区。以紧邻中心城市为代表的三四线城市，未来地理区位带来的优势将随着城市时空距离的缩短日益明显，传统房地产开发业务、特色小镇模式将依托于中心城市不同层次需求的外溢逐步获得机会。
六、小结
总体来看，集体经营性建设用地的入市，作为房地产市场的供给侧改革政策，优化了土地市场的供给面，对促进房地产市场的稳健持续发展、构建城乡统筹的建设用地市场与土地收益分配机制有着重大意义。利用集体建设用地建设租赁住房，此举是要构建购租并举的住房体系，以及城乡统一的建设用地市场。这些试点城市对全国房地产市场具有引领作用，有望抑制房价上涨势头；在增量上探索新制度、轻装上阵，也会为“小产权房”等老问题的解决创造条件。
未来房价的走势，主要还是看政策环境和市场供求而定，而增加房源的供应来源，在一定程度上有望缓解供求紧张所带来的房价上升的压力。探索利用深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点等措施，有望能进一步拓宽租赁房源的供应量，结合现有一系列鼓励租赁市场发展的政策，将对租赁市场的发展产生正面的影响。
现阶段，该政策还处于试点阶段，试点范围及规模有限，短期内对房地产市场的影响更多是看趋势，上述影响能在多大程度及周期内实现与试点的推广程度与进度密切相关。
沪公网安备 31010102006842号